一、何为PPP 模式？PPP 是一种公私合作制度！
PPP（Public-private partnership)，也被称为公私合作制， 是为了开展基础设施建设或提供其它公共产品服务，公共部门和私营部门实体之间建立的一系列合作伙伴关系。作为西方国家政府治理创新中的一个概念，是由英国的Reymont 最先创立。PPP 模式支持政府与私营部门建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共品生产。
PPP 有广义和狭义之分。联合国培训研究院定义为“公私合作制涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题“。欧盟委员会定义为”公私合作制是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。加拿大公私合作制国家委员会定义为“公私合作制是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过
适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求”。公私合作制包含两层含义：广义上是公共机构或企业与私人部门以某种形式合作，包括公共机构授权给私人部门为改善公共服务而进行的一种正式合作；狭义上是指公共部门与私人部门共同参与上产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，公共机构或企业与私人部门以同等产出水平提供服务，通常是以公私组成的新主体的形式提供服务。典型的PPP 结构见图表1。
PPP 的契约模式具有多种形式。PPP 的模式主要有SC（服务协议）、OMC（承包协议）、CBO（租赁协议）、BTO（建设-转移-运营）、TOT（转让-运营-转让）、BOT（建设-运营-转移）、WA（打包协议）、BBO（购买-建设-运营）、BOOT（建设-拥有-运营）和SPV（公私合营）等等，每个模式的控制权配置方式见图表2。按照私有化的程度，PPP 模式可以分为外包类、特许经营类和民营类（图表3），各类PPP 的政府参与程度和资产归属均有所不同。因每个PPP 项目的具体内容不同，操作模式也存在较大的差异（图表4）。
图表1：PPP 典型结构图
图表2：PPP 不同的契约形式
图表3：PPP 模式可以分为外包类、特许经营类和民营类
图表4：PPP 不同模式典型案例比较，操作模式均有明显差异
PPP 模式具体流程一般为（图表6）：（1）政府部门首先针对PPP 所建设项目允许发起人成立有特殊目的公司，政府给予其支持政策。（2）特殊目的公司负责项目的融资（包括权益和债务）、建设以及后续的开发运营。（3）项目建成后，政府部门特许企业进行开发和运营。政府部门通常与提供借款的金融机构达成一个承诺将按与签订的合同支付相关费用，这样可以使项目公司更加顺利的从拿到借款。PPP 模式的本质是政府部门通过给于私营部门一定期限特许的经营权和收益权来减少自身资金支出，并且加快基础设施建设项目的建设以及更加有效率的运营。
理论上PPP 对于政府部门、私营部门和社会是个多赢的举措。公私合作制的引入有助于缓解财政压力、打破行业垄断，从而提供更好的公共品和服务。
（1）对政府而言，可以减轻政府债务负担，减缓融资压力，还可以将项目的一部分风险转移给私营部门，降低政府部门的风险；（2）对于私营部门来讲，公私合作降低了其参与公共领域项目的门槛，拓宽了私营部门的发展空间，可以吸引更多的民营资本参与进来，并能获得合理的回报；（3）对于社会来讲，公私合作结合了政府和私营部门各自的优势，有利于社会稀缺资源的合理配置，使得社会效益最大化。
图表5：典型的PPP 模式流程
二、海外PPP 模式分析
PPP 在国际上的应用：各国设立模式存在差异
PPP 模式在全球范围广泛应用。在欧盟国家尤其是英国，PPP 适用的领域涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。但在大多数国家，PPP 适用的范围主要集中在基础设施领域，包括收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。从区域角度而言，欧洲的PPP 市场最为发达。分国别看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP 项目的规模和管理水平处于领先地位。
PPP 名义价值已约有7000 多亿美元（图表6）。因为PPP 的定义在各国和各部门都不相同，统计口径和统计数据存在多种版本，这里统一采用PWF 的数据简要说明。1985－2011 年，全球基础设施PPP 名义价值为7751 亿美元。其中欧洲大约占到全球PPP 名义价值的45.6％；亚洲和澳大利亚所占份额为24.2%；墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计所占份额为11.4%；美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8％；非洲和中东地区PPP 名义价值为315 亿美元，在全球的份额为4.2%。
海外PPP 中心职能存在共同点。各国PPP中心的职能因各自的政治体制、法律体系和发展水平有所差异，但总体看主要职能包括（1）提出政策建议，包括筛选PPP 的行业、选择合适的PPP 模式和设计冲突解决机制等；（2）参与项目审核，决定项目是否适合PPP 模式；（3）提供技术支持，与市场投资人沟通互动；（4）提高行政能力，提供政府部门对PPP 的认识；（5）支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；（6）建立信息平台。搭建PPP 政策和项目信息平台，促进市场竞争。
各国PPP 中心的设置机构不同（图表7）。（1）从国家层面的PPP 中心设置来看，英国、澳大利亚、南非等国设立于财政部，而德国、韩国则独立于财政部门之外。海外运行较为成功的PPP 中心多设于财政部，因为有助于将PPP 与其他财政支出、政府债务统筹管理。（2）其次，地方层面是否设立PPP 中心则很大程度上取决于本国的经济规模与结构，及投资决策权的下放程度。英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP 中心外，均设立了地方PPP 中心。
图表6： PPP 主要在欧洲和澳大利亚实施（1985-2011年）
图表7：PPP 中心的设置
PPP 融资模式与盈利模式比较
PPP 可能的融资渠道多样化。从海外经验看，PPP 的融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场（权益融资和债券）、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等。一般来看，银行贷款和资本市场为主要融资方式。各融资方式比较见图表8。
图表8：PPP 可能的融资渠道
PPP 项目的盈利多与某种程度的财政补贴挂钩（图表9）。因采用PPP 模式建设的项目一般都具有较强的公益性，盈利能力比较差，项目除了正常的运营收入外，多数还是需要政府给予事前或事后的补贴，特别是项目运行不达预期，政府更需要给于支持，以保证参与的私营部门有合理的回报。具体看盈利模式主要有3 种：
1) 除运营收入之外，政府承诺一定的补贴，特别是在项目收益不达预期时。
这是在PPP 模式中最常见的盈利模式。譬如，马来西亚南北高速公路项目，收入主要来自车辆过路费，但是政府向项目公司提供最低公路收费的收入担保，即在任何情况下如果公路流量不足，公路的使用费收入低于合约中规定水平，政府将向项目公司支付差额部门，这样在一定程度上减少了项目公司的风险，保证了其盈利水平；
法西高铁项目公司收入主要来自法西两国国营铁路运营公司机车通行的过路费，项目的收费模式在特许权协议中已有规定，且在运营的前三年，必须以低廉的线路使用费来吸引客户，以便培育运量，增加后期营业收入，但由于延迟完工，造成项目流量未能达成预期，使项目公司收益降低。根据特许权协议，西班牙政府给予相应的补偿，包括特许期延长3年至为53 年，并且在2012 年之前分期拨付补偿金1.08 亿欧元等。
2) 盈利来自于项目收入以及政府特许的其他相关延伸业务。
最典型的是香港地铁公司，其经营收入主要来自地铁乘客的车费，根据条例，地铁公司有权决定票价。此外，政府还赋予香港地铁公司沿线的地产开发权。香港地铁公司充分利用地铁沿线房地产升值的优势，把发展房地产与发展地铁结合起来，建设大型住宅、写字楼和商场等，获取了巨大收入利润。
3) 盈利完全来自于政府的补贴。
譬如南非的豪登快铁项目，其所有的运营收入均进入政府财政，政府按照PPP建设合约规定的价格每年支付项目公司Bombela 保本运量所对应的收入（每年固定为3.6 亿兰特）。这个固定费用目前高于政府所获得的运营收入，Bombela 每年获得上述固定费用后用于日常的运营和维护工作。Bombela 有义务按照合同规定做好日常的运营管理工作，但对客流量的多少基本不承担责任。此外，项目的电力成本有政府负担，大大降低了Bombela 的运营风险。
图表9：PPP 项目的盈利模式主要有三种，且多与财政补贴挂钩
PPP 项目融资多以债务融资为主，权益资本金为少数（图表10）。具体到每个项目，融资结构会存在较大的差异，但总体看项目公司一般出很少部分的权益资本金，其余的多数是通过债务融资，包括银行贷款、发行企业债券、资产证券化及信托等各种方式。一般来说，PPP 模式中政府会对项目债务可能有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易的以较低成本拿到借款。具体看：
1) 项目公司自有资金一般都较少,大部分还是需要通过债务融资获得资金。
以我们获得数据较全的6 个国内外PPP 案例为例，项目公司平均自有资金占比仅为30%，其余70%需要通过债务融资。其中，在澳大利亚悉尼港海底隧道项目中，项目公司自有资金占比还不到10%。
2) 融资方式目前主要是以银行的长期借款为主。
在6个案例中，银行长期借款占比总融资额的比重超过80%，贷款期限一般都在10 年以上。其他融资方式还包括发行企业债券，譬如澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行30 年期4.86 亿澳元的企业债券；还有少部分通过信托融资，譬如在“鸟巢”体育场项目中，通过信托收益凭证融资3亿元。
3) PPP 模式融资成本相对来说都比较低。
一般来说，PPP 模式中政府会对项目债务有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易的以较低成本拿到借款。6 个案例中10 年期以上的借款成本仅接近或略高于10 年期国债，比一般的商业银行借款利率都要低。譬如，马来西亚南北高速公路的15 年银行贷款利率为8%，同当时的国债收益率相当，显著低于一般的银行商业贷款；澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行的30 年期的企业债券，票利率仅为6%，甚至显著低于当时12%的10 年期国债收益率。
图表10：不同的PPP 项目融资方式，融资成本一般比较低，可能有政府的隐形支持
PPP 项目的风险来自哪里？（图表11）因为PPP 项目涉及公共部门和私人部门的利益，对公共部门而言风险主要来自政局和政策不稳定、决策失误，而对于私人部门则要面对运行成本、物价波动、需求下滑的风险。因大多数的PPP 项目涉及某种程度的补贴，大众对PPP 项目的态度及对项目控制权的分配均对项目运行造成影响。
图表11：PPP 项目公共部门、私人部门面临的风险不同
三、PPP 成功的要素：以英国、澳大利亚为例
英国PPP 成功在于责任清晰、监控从严，重绩效
英国PPP 管理部门经历了时间的演变。英国是较早采用公私合作伙伴关系模式开展基础设施建设的国家。1992 年梅杰接任撒切尔夫人担任首相后，由于面经济衰退，与1992 年首次提出私人融资计划（PFI，即设计-建设-融资-运营-维护）。英国于1993 年在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997 年在财政部设立专门的工作组负责PFI 推广工作，1999 年成立由政府持有全部股权的英国伙伴关系（Partnership UK）组织，并替代了前期的财政工作小组。2001 年该组织进一步改善为由政府和私营部门共同持股的PPP 管理模式组织，其中英国财政部持有44%股权，在特殊情况下或特殊事项上拥有一票否决权，以确保在重大事项上公共部门的决定权。
英国PPP 模式开展有特有的背景。（1）历史欠账过多，20 世纪90 年代英国基础设施需要巨大的维修资金，但财政紧缩政策使得政府难以支持巨大开支。（2）“双超”现象普遍，在政府采购过程中经常遇到工时超期和成本超支的风险。（3）资本预算有限。为了控制财政风险，对政府债务占比具有一定的限制，当政府债务达到一定规模便很难再提高政府公共开支预算。
英国PPP 模式的特点（图表12）：英国的PPP 项目可分为两大类，一是特许经营（由使用者付费），二是私人融资计划（PFI、PF2，由政府付费）。其主要特点包括（1）风险管控，降低政府风险。（2）成本固定，运营周期长。（3）产出为基础，重绩效后付费。（4）领域集中，交通项目投资比重大。（5）较少采用特许经营，多数情况下采用PFI.
图表12：英国的PPP 项目主要有5 大特点
案例分析1：英国赛文河第二大桥项目，成功秘诀在于风险的处理
案例背景：赛文河位于英格兰和威尔士之间，割断了两岸交通联络。1966年赛文河第一大桥通车，到20 世纪80 年代第一大桥难以满足通行需求，需建第二座大桥。因当地政府财政资金紧张，决定采用PPP 模式吸引社会资本完成第二大桥建设、运营和维护，同时接管第一大桥。
项目分析：该项目于1984年启动前期准备工作，1986 年确定建设方案，赛文河大桥公司中标。除特许经营协议外，1992 年当地议会通过《赛文河大桥法案》，其中明确规定特许经营期自1992 年4 月底开始，最长为30 年。该项目特许经营公司的唯一收入来源是第一、第二大桥的过桥费，且只自东向西单向收费，收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。
财务信息：项目总成本为5.81亿英镑，包括新建第二大桥、还清第一大桥剩余债务，以及特许经营期内两座大桥的运营和维护费用。最终融资安排为：银行贷款1.9 亿英镑、BEI 贷款1.5 亿英镑、债券1.31 亿英镑、政府债券6000万英镑、特许权权益5000 万英镑。
项目参与方（图表13）：英国国家道路局、赛文河大桥公司、托马斯.柏西事务所、哈尔克罗事务所、VINCI 公司、美国银行和巴克莱银行。
项目实施中的风险与处理：（1）环境风险。当地政府在1987年对环境问题和初步设计进行了深入研究，寻求了化解措施。包括为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口。（2）公众反对。根据公众意见，政府调整了桥口引路的选址，将面向威尔士的收费站与周边社区隔离，并补建了大量园林绿化带，使收费站和赛文河两端的引路隔离。（3）第一大桥老化。因第一大桥的缆索老化，给特许经营方带来交通流量和收入风险，可能会延迟对两座大桥债务的偿还并增加成本。但根据特许经营合同，特许经营方在以下情形不必对第一大桥进行维护：桥梁初始设计或施工质量差，交通流量高于预期。因特许经营方没有参与第一大桥的初始设计及建设过程，故不用承担缆索老化的维护。这些措施减轻了特许经营方的运营压力。
项目实施效果：第二大桥建成通车及第一大桥修缮后，赛文河两岸通行的交通压力大大缓解。两桥日均车流量66000 辆。该项目是由使用者付费，特许经营方同时获得第一大桥的运营维护和收费权，避免两桥竞争，特许经营协议明确规定了定价机制并考虑通货膨胀。项目成功运营得益于风险控制得当。
案例总结：赛文河第二大桥PPP项目的主要在于有强烈的市场需求（当时的第一座大桥已经难以满足通行需求）和项目完工后有稳定的现金流入（过桥费）。项目实施过程中政府在项目定价和风险控制等方面有成熟的操作，这也提供了相对稳定的政策支持。
图表13：英国赛文河第二大桥项目各参与方
澳大利亚PPP 模式的特点：责任明晰
项目多集中在基础设施和公益事业领域。政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面。其PPP 项目特点有：
1) 建立专业管理部门或机构。澳大利亚基础设施管理局为联邦政府的PPP管理机构，负责对全国PPP 项目进行管理，并审批所有PPP 建设项目。州政府设立PPP 指导委员会，由财政、交通、医疗、教育等相关部门人员及专家担任委员。
2) 确定项目标准。PPP 项目明确的条件：（1）项目具有一定的价值和规模；（2）技术具有复杂性和新颖性；（3）能够帮助政府实现一定的风险分散和转移；（4）项目具有很大的设计和技术创新空间；（5）项目所有者具有较高的PPP 项目实施能力；（6）配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中受益。
3) 明确公私部门的角色和责任。公共部门承担土地风险，私人部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设，也可以负责经营。政府则对建设和服务是否达标进行监管。
4) 确保私人部门利益。只要符合政府要求并投入运营的PPP 项目，政府即会向私营部门付费。另外，政府在某些PPP 项目中让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图。
5) 进行有效风险管理。
6) 建立严格的审计和绩效评级机制。（1）在PPP 项目中，政府与私人部门以标准合同形式确定各自的权利义务，并明确政府、环境变化时可再商谈的条款，保证合同的公正合理。（2）澳大利亚合同法从法律上保证合同的履行，一方违约另一方可起诉。若企业违法，将会失去声誉和今后参与其他项目的机会。若政府对项目判断失误，选民会在选举中用投票来表达意见。
案例分析2：澳大利亚阿德莱德水务项目，创造良好的社会效益
案例背景：项目于1994 年11 月开始资格审核，1995 年10 月联合水务公司中标。联合水务公司（社会资本方）接手并负责管理、运营和维护南澳大利亚阿德莱德地区的既有供水及污水处理厂、水网和污水管网。
参与方（图表14）：社会资本方—联合水务公司。公共部门方—南澳大利亚水务公司，负责获取收入、管理客户关系、管理集水区与制定服务标准，对基础设施拥有所有权并控制资本支出。
项目管理：资产管理计划由联合水务与南澳大利亚是水务公司协商制定，包含1 年期、5 年期和25 年期，最后由南澳大利亚水务公司验证计划的可行性并对其进行调整。
项目成果：（1）联合水务公司通过编制年度资产管理计划、引入费率合同、创新污泥处理措施等方式，不仅在合同履行方面出色，指标完成率超过90%，而且该项目的成果也促使联合污水公司将业务扩展到维多利亚州和新西兰等地。（2）在经济效益等方面，该项目通过PPP 模式为南澳大利亚水务公司节省了约2 亿美金的成本，另由于采用工程采购与建设管理方法进行工程建设，为国家节省了近4300 万美元的资金。（3）社会效益方面，项目引入了第三方质量控制体系和环境管理体系，建立了世界级的研发中心，改进了污水处理技术。
案例总结：与英国赛文河大桥一样，有强烈的市场需求和稳定的现金流入是是PPP 项目成功的前提，而公共部门对项目实施状况赏罚分明，亦使得私营部门有较强动力把项目做大做强。
图表14：澳大利亚阿德莱德水务项目各参与方
海外PPP 成功之处在责任明晰、利益分配均匀、风险控制得当。虽然各个PPP 的管理模式有区别，不同项目也面临不同的困难。但总体看，成功的PPP 都有强烈的市场需求和相对稳定的现金流入，公共与私营部门责任清晰、私人部门在PPP 中能获取相当的利润或补尝，在项目实施工程中有成熟的应对方案等共性。中国的PPP 项目实施已经有相当时间，然仍处于初级阶段，国内PPP 的前景如何？我们将在下篇报告中重点分析。
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